Ekonomske sankcije i razne financijske kazne sastavni su dio državničkog umijeća, bilo da se koriste za postizanje geopolitičkih interesa ili utjecaja na odluke drugih država. Od 1990. godine, praksa korištenja ekonomskih sankcija, posebno prema članku VII. Vijeća sigurnosti UN-a, dramatično je poraslo - sankcije uvedene Iraku i SR Jugoslaviji služe kao povijesni primjeri, dok su sadašnji kazneni režimi protiv Rusije i Irana moderni slučajevi. U globaliziranom svijetu, sankcije bi trebale imati značajan utjecaj na odluke zemalja, no to se ne događa uvijek u praksi.
Nedavna odluka Rusije da službeno anektira ukrajinski teritorij naglašava odbijanje Kremlja da se povuče kada je u pitanju invazija na Ukrajinu. Ruski predsjednik Vladimir Putin ‘prešao je Rubikon‘ i zatvorio sve opcije za povlačenje, a administracija američkog predsjednika Joea Bidena objavila je da Sjedinjene Države nikada neće prihvatiti rezultate ovih referenduma. Rusija je do grla u sankcijama i njezino je gospodarstvo teško pogođeno - rubalj je značajno pao, a gotovo 1000 međunarodnih tvrtki, koje predstavljaju 40 posto ruskog BDP-a, napustilo je njezino tržište, piše u svom komentaru National Interest.
Rusija je odsječena od pristupa mnoštvu uvozne robe, osobito ključnih zapadnih tehnoloških proizvoda poput poluvodiča, a ruski zračni prijevoznici su prizemljeni. Unatoč gospodarskom udarcu koji je zadobila Moskva, njezina se vojska nije povukla iz Ukrajine, a sankcije neće promijeniti Putinovu odluku o invaziji. Putin još uvijek ima nekog utjecaja i ‘prebrodit će oluju‘ pod uvjetom da njegova vojska ne poklekne pred ukrajinskom protuofenzivom. Također, Rusija je ‘podboltana‘ određenim stupnjem potpore koju uživa od Kine, Indije i drugih zemalja koje se nisu pridružile sankcijama.
Matrica racionalnog izbora
Učinkovitost sankcija u mijenjanju ponašanja država je diskutabilna, a tome je tako zato što su politike i prosudbe sankcionirane zemlje određene mnogim različitim, koegzistirajućim varijablama i čelnici države im pridaju posebnu važnost. To uključuje zabrinutost za sigurnost, specifične političke ciljeve, gospodarsko blagostanje i javno mnijenje. Zemlje često koriste ‘matricu racionalnog izbora‘ - procjenjuju strategije koje su im dostupne i zatim donose odluku.
Štoviše, dinamika moći između država i njihova sposobnost da prisile jedna drugu na nešto također treba uzeti u obzir. Sposobnosti država da nametnu ozbiljne ekonomske štete i sposobnost ciljane države da tolerira nametnute sankcije ključne su odrednice konačnog ishoda. U konačnici, uspjeh ekonomskih sankcija koje nameću strane države ili multilateralne institucije ovisi o tome kako te brojne varijable utječu na pogođenu zemlju.
Praktičan primjer međudjelovanja ovih varijabli uključuje razvoj nuklearnog oružja u Indiji i Pakistanu. Indijski čelnici zaključili su da je gospodarstvo zemlje dovoljno snažno da izdrži američke sankcije, a indijska javnost ih je podržala u težnji države da postane nuklearna sila. Istovremeno, Pakistan je odlučio da bi odustajanje od vlastitog nuklearnog programa predstavljalo ozbiljnu prijetnju nacionalnoj sigurnosti i da su sankcije, iako štetne za gospodarski rast, u tom kontekstu prihvatljive.
Posljedično, obje su zemlje krenule s pokretanjem nuklearnog programa. Pakistan je od teškog gospodarskog kolapsa zaštitila Saudijska Arabija, pružajući pomoć i besplatnu opskrbu naftom tijekom trajanja sankcija. To pokazuje kako je odluka drugih država hoće li se pridržavati sankcija od ključnog značaja. U usporedbi s Indijom i Pakistanom, Rusija ima daleko veću moć, a polovica zemalja skupine G20 odlučila je staviti svoje ekonomske interese u odnosu na Moskvu ispred suvereniteta Ukrajine. Također, sa svojih nedavno napunjenih 70. godina, Putin još uvijek uživa stopu odobravanja svoje politike veću od 70 posto, daleko više od bilo kojeg drugog sankcioniranog čelnika u povijesti.
U ovom slučaju, korištenje sankcija na neodređeno vrijeme nije održivo zbog zemljopisne ranjivosti Europe i oslanjanja na rusku energiju. Otprilike 40 posto europskog prirodnog plina dolazilo je iz Rusije, a Putinova odluka da smanji te isporuke utjecat će na europsku industriju i proizvodni sektor. U srpnju su se europski čelnici složili da smanje potrošnju prirodnog plina za 15 posto i potvrdili svoju predanost pronalaženju alternativa.
Putin može čekati
Dugoročno, Europljani bi mogli graditi terminale za ukapljeni prirodni plin (LNG) i potražiti nove dobavljače. Međutim, za to su potrebne godine - u kratkom roku, recesija je neizbježna. Prema procjenama, Europa bi mogla doživjeti pad BDP-a od 1 posto ili potencijalni pad od 5 posto ukoliko se alternativne isporuke odgode, što bi moglo zrcaliti ekonomske šokove financijske krize iz 2008. godine. Otvoreno govoreći, Putin može čekati dvije godine, a europsko, japansko i južnokorejsko gospodarstvo ne mogu.
Osim toga, gotovo četvrtina globalnih zaliha pšenice i žitarica potječe iz Ukrajine i Rusije. Rastuće cijene energije i hrane pogodile su zemlje s niskim prihodima, osobito u Africi i na Bliskom istoku, što je rezultiralo društvenim nemirima i potresima. Neizbježan rezultat bit će gladovanje, bolesti i valovi izbjeglica koji će migrirati u Europu. Razumljivo je da neke zemlje s nižim primanjima ignoriraju sankcije i kupuju hranu i drugu robu izravno od Rusije.
S druge strane, malo je zemalja požurilo sa zaobilaženjem sankcija i poslovanjem s Jugoslavijom, Kubom, Južnoafričkom Republikom ili Rodezijom, zbog čega je ekonomski učinak sankcija bio jači u tim zemljama kad su se našle na udaru. Kad su Bagdadu uvedene sankcije, američki saveznici na Bliskom istoku su se priključili. U slučaju Rusije, pak, nisu.
Sankcije se, naime, ne uvode u političkom ili gospodarskom ‘vakuumu‘, a čak i prisilna diplomacija ima svoje granice. kao primjer mogu se uzeti iranska potpora režimu Bashara al Assada u Siriji, koja mu je pomogla da se zadrži na vlasti, ili kineska pomoć Iranu u smanjenju posljedica sankcija. Vlade također imaju na umu situaciju kod kuće, često donoseći odluku da nemaju izbora nego živjeti sa sankcijama. Primjerice, Sjeverna Koreja je razvila nuklearno oružje unatoč paralizirajućim sankcijama, čak i dok je njezino stanovništvo gladovalo.
Isto tako, iranski režim može odlučiti da ne može riskirati svoju likvidaciju ili preživjeti ako bude uklonjen s vlasti, što ga može navesti da razvije nuklearno oružje kako bi obranio stranu intervenciju ili promjenu režima, čak i na štetu vlastitog gospodarstva. Ako bi učinio to, Teheran bi mogao zatražiti podršku Pekinga, s kojim je potpisao dvadesetpetogodišnji sporazum o strateškoj suradnji. Godine 1999. Pakistan je odlučio ignorirati ‘Presslerov amandman‘, koji je branio većinu američke ekonomske i vojne pomoći te je slijedio politiku koju je smatrao neophodnom za vlastiti opstanak. Iranski režim bi mogao donijeti istu odluku.
Sankcije često nisu dovoljne
Štoviše, postoje i trenuci kada je nužna akcija bez obzira na sankcije. Koalicijske snage - a ne ekonomske sankcije - istjerale su iračku vojsku iz Kuvajta 1991. godine. Sankcije nisu imale velik utjecaj ni na odluke srpskih vođa tijekom rata u Bosni i Hercegovini i na Kosovu. Pod sankcijama je BDP Srbije pao sa 24 milijarde dolara na 10 milijardi dolara, ali je ipak bila potrebna američka vojna intervencija da se srpski čelnici natjeraju na pregovore. Izraelski zračni napadi, a ne gospodarske sankcije, spriječili su razvoj iračkog i sirijskog nuklearnog programa.
Ne smije se zanemariti ni uloga pojedinačnih donositelja odluka i autoritarnih ličnosti. Primjerice, ekonomske sankcije i međunarodna izolacija nisu uspjele uvjeriti talibane da se obračunaju s militantnim skupinama koje su djelovale iz Afganistana 90-ih. Ovi primjeri pokazuju da sankcije često uopće ne mijenjaju stratešku računicu čelnika zemlje na njihovom udaru i dokazuju učinkovitost vojne sile i tajnih operacija.
Posljedično, uspjeh ili neuspjeh ukrajinske protuofenzive u konačnici će odlučiti o ishodu sukoba.
Treba također naglasiti, kako navodi National Insider, da postoje slučajevi kada su sankcije bile učinkovite. To se obično događa kada se sankcije primjenjuju pod okriljem multilateralnih institucija, predvode ih moćne zemlje te ih podupire međunarodno mnijenje. Dva značajna primjera su režimi sankcija protiv Rodezije i Južne Afrike, koji su rezultirali kolapsom Apartheida.
Nedavno je pakistanska vlada, u strahu od ekonomske cijene ako bi bila stavljena na crnu listu Radne skupine za financijsku akciju, djelovala protiv militantnih skupina koje djeluju s njezinog tla. U takvim slučajevima, cijenu sankcija nadmašuje korist od ishoda politike, prisiljavajući tako ciljanu zemlju da promijeni svoje odluke. Međutim, u slučaju Irana i Rusije, njihova strateška računica pokazuje da one cijenu sankcija smatraju prihvatljivom.
Alati moći
Jedna neželjena posljedica nametanja sankcija bez temeljite prethodne analize učinka na onoga tko ih uvodi mogla bi biti dugoročno opadanje američkog gospodarskog liderstva, posebno s obzirom na to da Peking dovodi u pitanje nenadmašnu gospodarsku moć Washingtona.
Zemlje bi mogle na kraju biti ljutite zbog onoga što doživljavaju kao iskorištavanje od američke financijske moći. Primjerice, Kina i Rusija rade na sustavu plaćanja koji može poslužiti kao alternativa SWIFT sustavu plaćanja kojim dominiraju SAD, a indijsko-ruska trgovina sada se odvija u njihovim domaćim valutama umjesto u američkom dolaru.
Surova stvarnost svijeta prisiljava države da teže nacionalnim ciljevima koordiniranom primjenom i mekih i tvrdih alata moći, uključujući diplomaciju, političku intervenciju, gospodarsko državničko umijeće i vojnu silu. Možda su ekonomske sankcije toliko popularne jer ne postoji ništa drugo između dijaloga i sile što bi se moglo uporabiti da se zemlja na nešto prisili.
Vojne akcije Zapada sada su sve nepopularnije i bile bi vrlo skupe, posebno protiv Rusije ili Irana. Ipak, povijest pokazuje da se stabilnost i promjena rijetko postižu samo dijalogom. Stoga će se tradicija korištenja ekonomskih sankcija vjerojatno nastaviti, iako će se one i dalje mučiti s time da natjeraju pogođene zemlje da promijene svoje ponašanje, zaključuje National Interest.