Može li šačica ljudi koji iziđu na referendum donijeti odluke koje mogu biti sudbonosne?

Vlada Republike Hrvatske pustila je u javnu raspravu prijedlog Zakona o referendumu, koji sadrži nekoliko promjena u odnosu na postojeći, ali ne i o, možda, najvažnijem pitanju, a to je broj osoba koje sudjeluju na referendumu. Naime, prođe li zakon, i ubuduće će se, čak i referendumske promjene Ustava, moći izglasati i kad bi, teoretski, na referendum izišlo desetak građana. Jer to omogućava sadašnju Ustav, tvrde pravnici.

U isto vrijeme, kako se doznaje od dobro obaviještenog izvora, Ustavni sud upravo razmatra zahtjev za ocjenu ustavnosti postojećeg Zakona o referendumu, a jedno od najspornijih pitanja o kojima odlučuju ustavni suci i sutkinje odnosi se upravo na dvojbu može li izrazito mali broj onih koji iziđu na referendum, donijeti odluke koje mogu biti sudbonosne? Odluku o tome trebala bi biti poznata najkasnije za pola godine. A odluči li Ustavni sud da, svejedno, deset ljudi ili deset posto birača nije dovoljno za donošenje važnih odluka, postoji opasnost da će novi Zakon o referendumu sadržavati neustavnu odredbu.

U novom zakonskom prijedlogu koji će biti u javnoj raspravi do 3. siječnja, članak 7. sadrži pravilo da na državnom referendumu imaju pravo odlučivati svi birači na temelju općeg i jednakog biračkog prava. Drugo pravilo je da se na referendumu odlučuje većinom glasova birača koji su pristupili referendumu. Kako stoji u objašnjenju zakona, "riječ je o ustavnom pravilu koje zabranjuje i kvorum birača koji su pristupili glasanju (kvorum praga ili minimalnog postotka) i kvorum podrške (minimalnog postotka birača upisanih u registar birača)". Treće pravilo, propisano ovim člankom, glasi: odluka donesena na državnom referendumu je obvezujuća.

Štoviše čak se i "Odluka o udruživanju Republike Hrvatske donosi na referendumu većinom glasova birača koji su pristupili referendumu, nakon što je to izglasala dvotrećinska saborska većina", kaže se u članku 9. Dakle, postoji teorijska mogućnost da jedna osoba iziđe na referendum i izglasa, recimo, izlazak Hrvatske iz Europske unije ili ulazak u konfederaciju s Iranom.

U isto vrijeme, zadržana je odredba prema kojoj će se na lokalnom referendumu odlučivati većinom glasova birača koji su pristupili lokalnom referendumu, "uz uvjet da ta većina iznosi najmanje trećinu ukupnog broja birača" upisanih u popis birača u lokalnoj jedinici u kojoj se provodi lokalni referendum. Odluka donesena na lokalnom referendumu je obvezujuća za tijela lokalne jedinice u kojoj se proveo lokalni referendum.

Podozrenje pravnika

Spornim bi se mogao pokazati i članak 23. koji predviđa da "u postupku odlučivanja o zahtjevu za upis iz članka 21. ovog Zakona Državno izborno povjerenstvo ispituje ispunjava li referendumsko pitanje formalnopravne zahtjeve propisane u člancima 16. do 18. ovog Zakona". U sljedećem, članku 24., stoji da će, nakon što utvrdi formalnopravnu usklađenost referendumskog pitanja, DIP podnijeti zahtjev Ustavnom sudu Republike Hrvatske da utvrdi odnosi li se referendumsko pitanje na predmet o kojem se može raspisati referendum. Ustavni sud, također, nadzire ustavnost i zakonitost referenduma.

Ova odredba već sada je izazvala podozrenje u pravnim krugovima, a sudeći po prvim reakcijama, vjerojatno će se snažno kritizirati i u sljedećoj saborskoj raspravi o Zakonu o referendumu. Jedan poznati pravnik, uz molbu da ostane anoniman, u razgovoru za Magazin ocijenio je da su neki aspekti novog zakona korak naprijed u usporedbi sa sadašnjim, ali u isto vrijeme, zabrinjavaju ovlasti koje će dobiti Državno izborno povjerenstvo. - Potpuno je u redu da DIP prebrojava potpise ili provjerava jesu li prikupljeni u skladu sa zakonom, ali ne može odlučivati je li referendumsko pitanje jasno. DIP nema demokratski legitimitet da bi mogao propitkivati sadržaj pitanja koje se postavlja na referendumu. Sadržaj referendumskog pitanja je u isključivoj nadležnosti Ustavnog suda - upozorio je Magazinov sugovornik.

Međutim, još je skandalozniji prijedlog da se o promjeni Ustava o kojoj je odlučeno na referendumu ne može ponovo odlučivati, bilo na referendumu, bilo u Hrvatskom saboru, prije proteka osam godina - smatra taj pravni stručnjak.

- Na ovaj način sprečavate parlament koji zasjeda u svom mandatu, a koji ima ustavotvorni legitimitet, i može na temelju ustavnih ovlasti kojima raspolaže, dvotrećinskom većinom donijeti neku odluku. Ovako, 100 ljudi može na referendumu izglasati promjenu Ustava, a po ovom Zakonu, dvotrećinska većina u Hrvatskom saboru tu odluku ne bi mogla promijeniti punih osam godina. To je ozbiljno zadiranje u Ustav, a da ne govorimo da se time pokriva i mandat idućeg saziva Sabora, koji je dobio legitimitet na izborima, a možda su ih ljudi birali upravo da bi promijenili tu ustavnu odredbu. Činjenica da je nekome palo na pamet to napraviti je zabrinjavajuća jer je to zadiranje u ustavnu materiju, ali i poigravanje osnovama parlamentarne demokracije - zaključio je.

- Zbog kratkoročnog cilja, a to je bio strah da na referendum o ulasku u EU neće izići dovoljno ljudi, promijenjena su pravila i sada imamo nakazu od referenduma gdje doslovno deset ljudi može izići i promijeniti Ustav. To je izigravanje Ustava i silovanje parlamentarne demokracije. Na referendumu morate imati određene pragove, koliko ljudi mora izići na referendum, i što se događa prije toga, u smislu komunikacije prema građanima, kako bi oni shvatili koje je rješenje bolje - dodao je pritom uvjeren taj ugledni doktor pravnih znanosti.

Povijest pokazuje da Hrvatska nije imala sreće s referendumima.

Od uspostave višestranačja do danas, uspjela su tek tri referenduma, odnosno dva otkad je Hrvatska samostalna, jer je onaj prvi organiziran još u vrijeme dok je bila jedna od republika u jugoslavenskoj federaciji. Tada je u svibnju 1991. na referendum o hrvatskoj nezavisnosti izašlo 83,56 posto birača. Čak 94,17 posto izjasnilo se potvrdno na pomalo dvosmisleno formulirano pitanje "Jeste li za to da Republika Hrvatska, kao suverena i samostalna država, koja jamči kulturnu autonomiju i sva građanska prava Srbima i pripadnicima drugih nacionalnosti u Hrvatskoj, može stupiti u savez suverenih država s drugim republikama (prema prijedlogu Republike Hrvatske i Republike Slovenije za rješenje državne krize SFRJ)?". Na temelju toga, Sabor je donio Ustavnu odluku o suverenosti i samostalnosti, a tim činom pokrenut je postupak razdruživanja od drugih republika i SFRJ.

Još dva referenduma su uspjela, ali oba puta na njih je izišlo puno manje od 50 posto punoljetnih državljana. Referendumu o pristupanju Hrvatske Europskoj uniji iz 2012. godine prethodila je promjena Ustava zbog bojazni da će propasti. Dotad je za uspjeh referenduma bila potrebna podrška više od polovice svih birača, a po novome, dovoljno je bilo da glasa više od polovice birača koji iziđu na referendum. Prema rezultatima Državnog izbornog povjerenstva, od 43,51 posto birača koji su glasali za ulazak u EU izjasnilo se njih 66,27 posto, što je bilo dovoljno za uspjeh referenduma.

Krajem 2013. građani su se izjašnjavali o ustavnoj definiciji braka kao zajednici žene i muškarca, a to je bio prvi referendum raspisan na temelju potpisa birača. Građanska inicijativa U ime obitelji uspjela je prikupiti oko 750.000 potpisa, i uz nisku izlaznost od 37,9 posto uspjeli su mobilizirati desno-konzervativni dio stanovništva pa je uz gotovo dvotrećinsku podršku referendumskom pitanju u Ustav unesena nova definicija braka.

Povijest referenduma

Međutim, u posljednja dva desetljeća bilo je puno više neuspjelih referendumskih inicijativa. Najbliže uspjehu bili su sindikati sredinom 2010. kad su uspjeli prikupiti čak 717.149 priznatih potpisa za referendum o izmjenama Zakona o radu. Ali, Vlada tadašnje premijerke Jadranke Kosor potom je sporni zakon povukla iz saborske procedure pa je Ustavni sud ocijenio da više nema pretpostavki za održavanje referenduma.

Ustavni sud je zbog proceduralnih pogrešaka onemogućio i referendum o prekidu suradnje između Hrvatske i Haškog suda, koji su 2007. pokrenuli Hrvatska stranka prava i nekoliko braniteljskih udruga iako su organizatori uspjeli prikupiti gotovo 300.000 potpisa.

Sljedeće godine propao je pokušaj organiziranja referenduma o ulasku u NATO. "Jeste li za to da Republika Hrvatska postane članica Organizacije Sjevernoatlantskog ugovora (NATO)?", glasilo je pitanje, ali potpise je dalo samo 125.000 građana, znatno ispod propisanih deset posto biračkog tijela. Propala je i referendumska inicijativa koja je trebala spriječiti arbitražu o graničnom sporu sa Slovenijom, jer je i ovdje prikupljeno 200.000, ponovno premalo.

Godine 2013. inicijativa nazvana Reformski ustanak prikupljala je potpise za referendum o čak četiri pitanja: jesu li građani za poništenje pretvorbe i privatizacije; jesu li za zabranu rasprodaje državne imovine, prostora i resursa; jesu li za zabranu proizvodnje, prometovanja i prodaje GM proizvoda te žele li i da se građani ponovno očituju o tome jesu li za članstvo Hrvatske u Europskoj uniji. Uz samo 120.000 potpisa za svako pitanje, Reformski ustanak je skončao prije nego što je počeo.

Ustavni sud je 2013. spriječio i "referendum o ćirilici" kada je Stožer za obranu hrvatskog Vukovara tražio ograničavanje službene uporabe manjinskog jezika i pisma. Suci su zaključili da referendumsko pitanje nije u skladu s Ustavom, iako su u "stožeru" skupili i više nego dovoljnih 632.000 potpisa.

Naposljetku, 2014. godine Ustavni sud nije dopustio referendum o monetizaciji autocesta, zato što je tadašnja SDP-ova Vlada odustala od dodjele koncesije. Iste godine, 17 sindikata iz javnog sektora organiziralo je prikupljanje potpisa za referendum o donošenju zakona protiv izdvajanja pomoćnih poslova u javnom i državnom sektoru, poznatijim kao referendum o outsourcingu. Ispravnih je bilo 548.000 prikupljenih potpisa, ali je Ustavni sud u travnju 2015. zabranio referendum, proglašavajući pitanje nedopuštenim. Tumačenje je glasilo da je cilj referenduma zaštititi parcijalne interese skupine zaposlenika u javnom sektoru, kao i onemogućiti Vladi i Saboru bilo kakve buduće intervencije u postojeći radno-pravni model.

Gornji primjeri pokazuju da je nužno na novi način regulirati referendumske inicijative u Hrvatskoj. Iz HDZ-a su najavili spremnost na kompromis s opozicijom, i to ne bi bilo loše, kad se zna da sadašnja verzija prijedloga novog zakona ima dobrih strana, ali očito i ozbiljnih manjkavosti.

Slično razmišlja Đorđe Gardašević, izvanredni profesor ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Zagrebu, koji će kazati da načelno nacrt prijedloga Zakona o referendumu koji je u fazi javnog savjetovanja sadrži neke dobre elemente pa objasniti: "Među njih ubrajam produljenje roka u kojem se omogućuje izjašnjavanje birača o potrebi raspisivanja referenduma, kao i zahtjeve da referendumsko pitanje mora imati legitiman cilj u skladu s vrijednostima demokratskog društva utemeljenog na vladavini prava, odnosno da obrazloženje referendumskog pitanja mora sadržavati prikaz činjenica i okolnosti koje su bile povod za referendumsko pitanje, kao i ocjenu stanja u području na koje se odnosi referendumsko pitanje te razloge zbog kojih se traži raspisivanje referenduma (navedeno je rezultat stajališta Ustavnog suda iz predmeta referenduma o 'ćirilici' iz 2014. godine). U ovu kategoriju spada i načelna ideja da se preciznije propiše uloga tijela koje bi imalo tehničku zadaću provjere broja i valjanosti potpisa traženih za raspisivanje referenduma, a to je Državno izborno povjerenstvo".

Politički dogovor

S druge strane, upozorit će Gardašević, ono što otvara neka daljnja pitanja jest, primjerice, uvođenje instituta izravnog i neizravnog protuprijedloga Hrvatskog sabora na narodnu referendumsku inicijativu. Usto, i on je skeptičan oko dijela zakona koji se odnosi na osmogodišnje razdoblje.

- Nejasno je u čemu bi se sastojao takav 'protuprijedlog' koji bi istovremeno ostvarivao cilj narodne inicijative, kao i načelni rokovi unutar kojih se odluka donesena na referendumu ne može naknadno mijenjati, a koji se čine predugima - osam godina u slučaju promjene Ustava, tri godine za zakone. U bitnome, ipak, ključno pitanje daljnjeg uređenja referenduma u Hrvatskoj odnosi se na potrebu definiranja izuzetaka od referendumskog odlučivanja, na primjer, pitanja uređenja ljudskih prava i sloboda, a to je problem koji se može rješavati jedino na razini izmjene samog Ustava - smatra Đorđe Gardašević.

A što je s nepostojanjem kvota koliko ljudi treba izići na referendum?

- I to bi trebalo bolje propisati, ali u Ustavu, tamo to pripada - potvrdio je izvanredni profesor PFZ-a.

Za promjene Ustava potrebna je dvotrećinska saborska većina. To podrazumijeva dogovor vladajuće koalicije i SDP-a, a možda još nekih stranaka. Uskoro će se vidjeti ima li političke volje i odgovornosti za takav dogovor.