Zašto je ideja o ukidanju županija potpuno promašena?

Piše: Zoran Klarić, znanstveni savjetnik u Institutu za turizam Zagreb

Pandemija koronavirusa i s njome povezane epidemiološke mjere ponovno su probudile rasprave o teritorijalnom preustroju Hrvatske. Zagovornici ukidanja županija i općina su zabranu napuštanja mjesta boravka u kritičnoj fazi borbe protiv koronavirusa iskoristili da ukažu na postojanje niza malih općina koje ne raspolažu osnovnim funkcijama poput trgovina, pošta ili bankomata. No, takvih je općina zapravo malo (bez pošte i bankomata dvadesetak, a bez trgovine praktički nijedna), a njihova veličina ne bi trebala imati veze s epidemiološkim mjerama. Uostalom, brojne zemlje ograničile su kretanje svojih građana na znatno manji prostor od hrvatskih općina, pa i na samo 200 metara od mjesta stanovanja.

Paralelno sa zahtjevom za ukidanjem općina krenula je i inicijativa za ukidanjem županija, pri čemu se ona u javnosti prezentira kao svjetonazorsko pitanje, po kojem su oni koji se tome protive nazadni podržavatelji uhljebništva, a oni koji ih žele ukinuti napredni reformisti. No, zagovornici ukidanja županija bi, da su objektivni, zapravo trebali pohvaliti njihov prostorni obuhvat s epidemiološke strane. Naime, pitanje je bi li epidemiološka struka dopustila ukidanje mjere zabrane napuštanja mjesta boravka nakon manje od mjesec dana i širenje slobode kretanja na veći prostor da je Hrvatska umjesto na županije bila podijeljena na pet velikih regija i da su se u vrijeme još uvijek velike opasnosti od širenja zaraze ljudi mogli slobodno kretati od Županje do Virovitice ili od Paga do Dubrovnika.

Predlagači teritorijalnog preustroja Hrvatske polaze od činjenice da se samo po sebi podrazumijeva da je jedan od glavnih uzroka neučinkovitosti javne uprave prevelik broj županija i općina, iako analiza situacije u Europi pokazuje da to, jednostavno, nije točno. Naime, najveći ukupni broj jedinica lokalne samouprave na svim razinama u odnosu na broj stanovnika imaju Francuska, Švicarska, Austrija, Češka i Slovačka, u kojima su općine u prosjeku dvaput ili triput manje nego u Hrvatskoj. Istodobno najmanje jedinica lokalne samouprave u odnosu na broj stanovnika imaju Bjelorusija, Ukrajina, europski dio Rusije te Danska, u kojima su općine, u prosjeku, sedam do deset puta veće od hrvatskih. Danski primjer drastičnog smanjivanja broja jedinica lokalne samouprave osobito je popularan među zagovornicima ukidanja županija, iako se radi o svojevrsnom socijalnom eksperimentu tipičnom za skandinavske zemlje, koji nije slijedila nijedna druga razvijena europska država.

Kad bi se broj jedinica lokalne samouprave u odnosu na broj stanovnika tretirao kao jedan od osnovnih pokazatelja učinkovitosti javne uprave, proizašlo bi da Bjelorusija i Ukrajina imaju dvadeset puta bolju javnu upravu od Švicarske i Austrije, za što i bez dubljih analiza možemo zaključiti da nije istina. Ako bi se i zanemarila podjela na najnižoj teritorijalnoj razini na općine i vodilo računa o sljedećoj višoj razini (županije u Hrvatskoj, okruzi/bezirk u Austriji i Švicarskoj, oblasti u Rusiji i Bjelorusiji), vidljiva je sklonost oblikovanju velikih upravnih cjelina u Rusiji i Bjelorusiji kao državama bivšeg Sovjetskog Saveza koje nisu u potpunosti demokratske, a manjih u Austriji i Švicarskoj kao razvijenim državama s višestoljetnom tradicijom demokracije.

Tako s hrvatskim županijama usporedivi austrijski i švicarski okruzi od njih imaju u prosjeku trostruko manje stanovnika, a bjeloruske i ruske oblasti osam do deset puta više. Usto su Austrija i Švicarska kao savezne države zadržale i staru podjelu na veličinski međusobno vrlo različite savezne države (land) i kantone s granicama koje presijecaju logične gospodarske cjeline, ali se to ne smatra zaprekom za učinkovito upravljanje prostorom. Podrazumijeva se da je broj zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave ovih država uglavnom proporcionalan broju stanovnika, odnosno da manje općine imaju manje zaposlenih i manje funkcija za koje su nadležne od većih. Uzme li se u obzir da otprilike jednaki prosječni broj stanovnika kao i hrvatske županije imaju francuski i belgijski arondismani, norveške i finske regije te britanski, irski i njemački okruzi (counties/kreis), a sličan prosječni broj stanovnika kao i hrvatske općine također i općine u Njemačkoj, Italiji, Španjolskoj, Norveškoj, Finskoj, Sloveniji, Estoniji, očito je da hrvatske županije pa ni općine svojom veličinom ne odudaraju od najbolje europske prakse.

Stoga za loše funkcioniranje javne uprave u Hrvatskoj uopće nije zaslužan broj županija i općina, nego nerazmjerno velik broj funkcija koje one obavljaju i još više zapošljavanje višestruko većeg broja ljudi od stvarnih potreba. To potvrđuje i činjenica da broj zaposlenih u hrvatskim županijama, gradovima i općinama skoro uopće ne ovisi o njihovoj veličini, nego je rezultat lokalnih političkih odnosa. Tako se po pretjerano velikom broju zaposlenih ističu Ličko-senjska županija s čak 18% zaposlenih u javnoj upravi u odnosu na ukupan broj zaposlenih 2018. godine, a izrazito neracionalno zapošljavanje znakovito je i za Šibensku-kninsku i Vukovarsku-srijemsku županiju, u kojima je taj udio iznosio 15%. Istodobno je u Međimurskoj županiji udio zaposlenih u javnoj upravi iznosio tek 4%, a u Krapinsko-zagorskoj i Varaždinskoj županiji 6%. Uzme li se u obzir da je Međimurska županija najmanja i s 25 jedinica lokalne samouprave najusitnjenija hrvatska županija, proizlazi i da je daleko najučinkovitija, jer je za njeno funkcioniranje dovoljno gotovo pet puta manje ljudi nego u Ličko-senjskoj županiji.

Neracionalno velik broj zaposlenih imaju i druge županije u slabije razvijenim dijelovima Hrvatske u kojima je na vlasti HDZ poput Vukovarsko-srijemske i Sisačko-moslavačke, dok se među one u kojima je udio zaposlenih u javnoj upravi razmjerno mali ubrajaju Primorsko-goranska i Istarska županija kao razvijenije i pod upravom oporbe, kao i Međimurska županija. Zanimljivo je da na području Grada Zagreba unatoč velikom broju zaposlenih u javnoj upravi na državnoj razini taj udio iznosi samo 10%. No, razlog tome nije racionalno zapošljavanje, nego najvjerojatnije ponuda znatno većeg broja atraktivnih radnih mjesta za podobne kadrove u drugim sektorima, u prvom redu Zagrebačkom holdingu i brojnim javnim poduzećima.

Osim što ukidanje županija i općina ne bi riješilo problem funkcioniranja javne uprave, osnivanje četiri ili pet velikih regija umjesto 21 županije je i neprovedivo u praksi. Naime, za radikalnu transformaciju teritorijalnog ustroja potrebna je dvotrećinska većina u Hrvatskom Saboru, a za eventualno spajanje pojedinih županija prihvaćanje takve opcije od strane njihovih stanovnika. Budući da političke opcije koje se zauzimaju za ukidanje županija ne čine niti polovicu hrvatskog biračkog tijela, a praktički nijedna manja županija nije sklona priključenju većoj, svaki pokušaj ukidanja županija je unaprijed osuđen na propast. To potvrđuje i činjenica da se niti jedna dosadašnja vlada u Hrvatskoj se u tako nešto nije niti pokušala upustiti, pa tako niti dvije vlade pod vodstvom SDP-a.

Osim što bi ukidanje županija i njihova zamjena s pet velikih regija dovelo do stvaranja novih podjela u Hrvatskoj, ono bi prouzročilo i velike materijalne troškove, i to u uvjetima oporavka nakon krize prouzročene koronavirusom. Uz zbrinjavanje velikog broja zaposlenika značajne troškove prouzročila bi i selidba opreme i materijala iz ukinutih županijskih centara, zamjena naziva cijelog niza natpisnih ploča i dokumentacije itd. Kako istodobno u samim županijama i općinama više od dvadeset godina nije bilo ozbiljnijih zahtjeva za njihovim prekrajanjem, postavlja se pitanje zašto neki oporbeni političari i dalje uporno zagovaraju ovu inicijativu.

Jedan od razloga vjerojatno je nostalgija za ‘velikim’ općinama i zajednicama općina iz bivše države, pogotovo najvećim ZO Splita, Osijeka i Rijeke, koje se skoro u potpunosti poklapaju s predloženim novim regijama. Zbog vraćanja uloge središta velikih regija ovi bi gradovi mogli imati i određene koristi od novog teritorijalnog ustroja, a nove uprave u njima mogle bi se napuniti kadrovima koje predlože izvršitelji reforme. Stoga mnogo zagovornika ukidanja županija dolazi upravo iz tih gradova, posebice kada je riječ o SDP-u. Da je regionalna pripadnost važniji faktor podržavanja teritorijalnog preustroja od političkog opredjeljenja potvrđuje osobita sklonost ovoj inicijativi pripadnika nove Stranke s imenom i prezimenom i stranke Pametno, ali i nekih desno orijentiranih stranaka poput Mosta i HDSSB-a. Istodobno se ni od jednog istaknutijeg člana SDP-a iz Zadra, Dubrovnika ili Čakovca nije moglo čuti zalaganje za ukidanjem županija, dok je IDS vrlo jasno istaknuo da podržava reformu teritorijalne uprave samo ako Istra ostane samostalna upravna cjelina.

Kod mnogih zagovornika teritorijalnog preustroja zasigurno postoji i animozitet prema HDZ-u i predsjedniku Tuđmanu kao idejnom začetniku podjele Hrvatske na županije. Pritom se zaboravlja da je slične reforme provela većina država Europske unije koje su bile dio socijalističkog bloka, tako da i u njima danas ima znatno više upravnih jedinica županijske i pogotovo općinske razine nego prije 1991. godine. Važan motiv za uspostavu županija bilo je i nezadovoljstvo obuhvatom nekadašnjih ‘velikih’ zajednica općina Rijeka, Split, Osijek, Varaždin i Bjelovar, a što nije bio slučaj sa zajednicama općina Karlovac, Lika ili Hrvatsko zagorje, koje se prostorno uglavnom poklapaju s današnjim županijama Karlovačko, Ličko-senjskom i Krapinsko-zagorskom. Za razliku od nasilnog nametanja zajednica općina u SFRJ vodilo se računa i o volji građana, što potvrđuje naknadno osnivanje županija Međimurske i Brodsko-posavske, koje izvorno nisu bile predložene.

Slični razlozi zaslužni su i za povećanje broja gradova i općina, čiji se broj 2006. godine ustalio na 556, iako ih izvorno bilo 489. Promjene su se uglavnom odnosile na razvijene sredine u priobalju, a motiv osnivanja uglavnom je bilo ubiranje izdašne rente, uglavnom od turizma. Stoga su takve općine, iako financijski samodostatne, s prostornog motrišta znatno problematičnije od većine siromašnih općina, koje često čine jedino žarište života u slabije razvijenim dijelovima Hrvatske i čije bi ukidanje stoga zapravo donijelo više štete nego koristi.

Naime, uzme li se u obzir da su za funkcioniranje općina dovoljna četiri zaposlena (a većina općina si više ne može ni priuštiti), ukidanje polovine sadašnjih općina donijelo bi uštedu od samo 1000 ljudi, što s obzirom na više od 60.000 prekobrojnih u javnoj upravi čini manje od 2%, uz moguće katastrofalne demografske posljedice. Što bi to značilo može se vidjeti na primjeru susjedne Crne Gore, u kojoj su rubni dijelovi velikih općina Nikšić, Cetinje i Pljevlja, iz kojih nakon 1991. nisu izdvojene male općine kao iz sličnih ‘velikih’ općina Hrvatske, u zadnjih 30 godina ostali bez škola, pošti, ambulanti i trgovina, a demografski su devastirani gore od dijelova Hrvatske stradalih u Domovinskom ratu. Umjesto ukidanjem, problem malih hrvatskih općina može se lakše i humanije riješiti smanjenjem njihovih ovlasti te njihovim prebacivanjem na gradove kojima prirodno gravitiraju. Ti se gradovi uglavnom poklapaju sa središtima bivših ‘velikih’ općina i u njima već sada djeluju za te općine nadležne komunalne i druge službe.

No, prekrajanje granica i bombastično ukidanje županija i općina kao legla uhljeba medijski su znatno zanimljiviji od stvarne reforme javne uprave, slično kao i već zaboravljene reforme vezane uz smanjenje broja domova zdravlja ili županijskih sudova. One nisu dovele do smanjenja administracije ni u zdravstvu ni u sudstvu pa nije realno ni da će se ukidanjem županija i općina unaprijediti javna uprava. Naprotiv, takva bi reforma, čak da se i uspije pokrenuti, samo stvorila velike troškove i produbila podjele u hrvatskom društvu, ovaj put na regionalnoj osnovi, a njeni izvršitelji bili bi vjerojatno kažnjeni na sljedećim izborima, kao što se desilo u Grčkoj nakon provedbe sadržajno slične neuspješne reforme iz 2010. godine.

Zagovaratelji teritorijalnog preustroja Hrvatske tim prijedlogom sebi nanose i veliku političku štetu, jer je mala vjerojatnost da će neki neodlučni birač iz Splita ili Osijeka na predstojećim izborima dati svoj glas oporbi samo zato što mu je jako stalo da Dubrovnik ili Vukovar izgube status županijskog središta. No, sasvim je realno očekivati da će mnogi neodlučni, pa i lijevo orijentirani birači iz Istarske ili Međimurske županije dobro razmisliti prije nego što daju svoj glas oporbi ako to znači da će im nakon izbora novo središte postati Rijeka ili Varaždin.

Stoga prijedlog teritorijalnog preustroja Hrvatske zapravo nije niti svjetonazorsko niti reformsko pitanje, nego samo još jedan oblik skretanja političke pozornosti sa suštinskih problema na one manje važne na kojima se lako mogu zaraditi politički poeni, poput pozdrava “Za dom spremni”, zabrane abortusa ili prava LGBT osoba. Naime, ako netko stvarno želi reformirati javnu upravu, to može znatno lakše, brže i jeftinije provesti bez ionako nepotrebnog prekrajanja županijskih i općinskih granica. Pitanje je samo da li to netko zaista želi, ili se radi o još jednom predizbornom obećanju za koje se unaprijed zna da se neće ostvariti.