Neuništvi glomazni aparat: Godinama se priča o smanjenju broja općina i reformi samouprave. Zašto se ni jedno nije dogodilo?

U Hrvatskoj imamo 576 jedinica lokalne i područne samouprave. Njih čine 428 općina, 127 gradova i 20 jedinica regionalne samouprave, a Grad Zagreb ima poseban status grada i županije. Godinama se najavljuje smanjenje tog broja jer predstavljaju trošak i neopravdanu administraciju, ali se uvijek ispriječe neki lokalni izbori pa tako i dalje idemo s brojnom upravom za koju realno nemamo opravdanje osim što predstavlja sitan izvor prihoda za lokalne političare. U Čajanci u Laubi, kući za ljude i umjetnost govorili smo o razlozima zbog kojih je opet ta tema nestala s dnevnog reda političkog života. Sugovornici su bili Vedran Đulabić, profesor javne uprave na Pravnom fakultetu u Zagrebu, Jakša Puljiz, ekonomist, predstojnik odjela za europske integracije u IRMO, i Ivan Janković, gradonačelnik Gline.

Vlašić: Treba li Hrvatskoj reforma lokalne javne uprave?

Đulabić: Mislim da moramo razgovarati o tom pitanju s obzirom na demografske i ekonomske trendove koji se događaju. Ako gledate osnovne podatke o našim lokalnim jedinicama, onda ćete vidjeti da se veličina jedinica lokalne samouprave smanjila za duplo od 90-ih godina kada su osnovane. Prosječna općina je tada imala oko 4,7 tisuća stanovnika, a danas ima oko 2,5 tisuće. Gradovi su imali u prosjeku 28 tisuća, a danas je taj broj 15,8 tisuća stanovnika. Veličina prosječnih lokalnih jedinica se smanjila za pola, a mi ništa ne poduzimamo oko toga. U svakoj tvrtki kada se pojavi takav pad u broju ljudi nešto se promijeni. Kod nas se ništa ne događa, a to rezultira dodatne centralizacije lokalnih jedinica kojima se smanjuju kapaciteti pa one postaju ovisne o središnjoj državi. Smiješno je vidjeti središnju upravu koja hoda okolo po Hrvatskoj i koordinira obnovu, dakle, ministra koji je na gradilištima, a župani i gradonačelnici koji su na terenu skakuću oko njega kako bi iskamčili može li se u obnovi napraviti ovo ili ono. Ne bi li taj proces u osnovi trebao biti na lokalnoj razini, a da država financijski slijedi njihove poteze? Općine bi morale imati kapacitete da same na svom području to koordiniraju.

Vlašić: Koliko Glina ima stanovnika?

Janković: Glina ima 7200 stanovnika, ali kada pogledate svakih deset godina unatrag taj je broj bio veći. Prije 30 godina je tamo živjelo 23 tisuće stanovnika. No, tu treba voditi i računa o površini, veličini tih gradova. Primjerice, Glina je područje od 543 četvorna kilometra, a usporedbe radi, Međimurska županija ima oko 700 četvornih kilometara. O tome treba voditi računa i zbog raznolikosti države, ne samo po pitanju demografije. U pitanju reforme lokalne samouprave onda treba imati na umu da se neka administrativna središta ostave jer je suludo da ta područja budu prazna, kao što je na primjer područje Like i Banovine. Glina se proteže od Kupe do granice s Bosnom i Hercegovinom. Imamo situacije da tri sela čine općinu.

Đulabić: Nije nama toliko problematično tih 128 gradova koliko je pretjerano da imamo toliko brojne općine.

Janković: Tu se onda otvara i pitanje županija, ali onda ulazimo u političku sferu. Županije su nam danas protočni bojleri. Financije su osnova i pokretač bilo kojeg područja. Ja dolazim sa specifičnog područja, no mogu reći ono što saznajem iz razgovora s drugim gradonačelnicima i često se čuje da ovisimo o županiji, centralnoj državi jer se svi prihodi slijevaju u centar. Ovo što ste rekli da tražimo ovo ili ono se odnosi i na nas, mi smo ti koji moramo žicati novac. Gradovi nemaju tu moć samostalnog odlučivanja.

"Nemoguća je situacija da o nekom lokalu od 40 četvornih metara odlučuje država, a ne jedinica lokalne samouprave", rekao je Jakša Puljiz

Dragan Matic/Cropix

Puljiz: Tu je uvijek pitanje fiskalnog kapaciteta. Mi želimo imati jedinice lokalne samouprave koje raspolažu resursima da učinkovito obavljaju javne funkcije. To je, isto tako, neka vrsta štita za ovakav postojeći ustroj jer nam se dogodilo povećanje fiskalnih kapaciteta. Narastao je fiskalni kapacitet u posljednjih pet ili šest godina, ali je još više narasla pomoć središnje države. U takvoj situaciji imate osjećaj da sve te jedinice mogu nešto raditi, u većoj ili manjoj mjeri. To je rezultat trenutnog stanja stvari u kojem Hrvatska kao država prima ogromne pomoći iz EU i dijelom ih transferira na lokalnu samoupravu. Sada cijela država živi na valu dotacija. Taj val neće dugo trajati, on će se polako smanjivati, a mi ćemo nakon nekoliko godina imati malo drugačiju situaciju, smanjit će se broj dotacija. Ono što je nepoznato jest koliko će iznositi naš gospodarski rast. To nam sve ne bi trebalo uzrokovati skretanje pogleda s pitanja koja je optimalna veličina lokalne samouprave. Mi smo to stavili sa strane jer trenutno imamo sredstva, radimo projekte i nemojmo postavljati pitanje da li postoji bolje rješenje od ovoga.

Đulabić: Tu je pitanje i poslova, samoupravnog djelokruga. Što jedinice mogu raditi u samoupravnom djelokrugu? Nama se kontinuirano prigovara da lokalna samouprava nema mogućnost samostalno obavljati neke poslove nego ovise o dopuštenju nekog središnjeg ministarstva, Hrvatskih šuma, Hrvatskih voda, ovoga i onoga, a jedna od temeljnih postavki lokalne samouprave je da ima svoje financije i da samostalno regulira poslove koji su joj stavljeni u nadležnost. To je ustavna postavka.

Puljiz: To koliko su jedinice stavljene u nesamostalni položaj se najbolje vidi na dva područja, upravljanje imovinom i investicije. Ne postoji mogućnost da se provede bilo kakva investicija na razini lokalne samouprave, a da ne dođete u situaciju da tražite dopuštenje nekog tijela, na županijskoj ili državnoj razini.

Đulabić: Pa, naši propisi kažu da se lokalna samouprava bavi obrazovanjem, zdravstvom, školstvom, a ništa od toga nije u njihovim rukama, to sve ovisi o centralnoj državi. A Ustavom je zagarantirano da je riječ o lokalnim poslovima i odlukama.

Janković: To se sve "po putu" izgubilo. Meni se dogodi da se pojavi neka velika investicija, a s njom nemam nikakav doticaj. Imam doticaj, eventualno, da izdam posebne uvjete za izgradnju, isto kao da to izdaje komunalno poduzeće. U zadnje vrijeme je bilo aktualno pitanje državne imovine. To je veliki potencijal, a istodobno je jako zapušten dio sustava. Kao da postoji nepovjerenje središnje države, iako mi imamo i svoju imovinu i ako se pojavi neki kupac, netko tko želi kupiti određenu parcelu ili nekretninu, ti ljudi dođu gradonačelniku, a mi ih šaljemo u središnju državu u kojoj nitko nema pojma o tom objektu. Jedinica lokalne samouprave bi morala biti lokalna država. Neka država strateški definira parcele i nekretnine koje joj trebaju, a ostalo neka prepusti lokalnoj samoupravi.

Đulabić: To je zato što je automatizmom društveno vlasništvo prepisano na državu. Meni je jedan gradonačelnik pričao kako mu svaki dan dolaze nezadovoljni građani i pitaju zašto se ništa ne sagradi umjesto neke ruševine u centru, a ja im moram objašnjavati da je to zato što mi nemamo veze s time.

Puljiz: Nemoguća je situacija da o nekom lokalu od 40 četvornih metara odlučuje država, ministarstvo, a ne jedinica lokalne samouprave, a to je bila situacija do nedavno kad je država prenijela neke ovlasti.

Đulabić: Zato je decentralizacija ključna, da država određuje strateški smjer, a jedinice lokalne samouprave da se bave ovakvim stvarima.

"Demografski i gospodarski funkcionalan je samo Zagreb i obala, prvi red do mora. Ovaj preostali dio životari", rekao je Ivan Janković

Dragan Matic/Cropix

Vlašić: Zašto se Vlada ne riješi sustava velikog broja općina koje očito ne mogu samostalno funkcionirati?

Đulabić: Mislim da su to isključivo politički razlozi. Slaba lokalna samouprava odgovara centralnoj vlasti, jača se ovisnost o središnjoj državi. Tada imate ministre, premijera koji putuje Hrvatskom i nose paketiće, razne projekte. Uz to imate i vertikalu vlasti pa lokalni političari mogu povlašteno doći do nekog ministra, državnog tajnika, ovoga ili onoga u vlasti. S druge strane, cijela ta mašinerija od 556 jedinica ima 556 vijeća i vijećnika koji dobivaju neku naknadu, članovi su političkih stranaka, oni su motori političkih stranaka. Ako vi to skrešete, od 556 vijeća na nekih 150, izgubili ste tisuće ljudi koji od tog sustava možda ne žive, ali imaju neku korist, sitnu novčanu naknadu. Dakle, po mom uvjerenju, to su isključivo politički razlozi. Ustavom je predviđeno da lokalna samouprava bude protuteža središnjoj vlasti. Ako bismo umjesto dvadeset županija imali samo pet i pet jakih župana, onda bi oni bili ozbiljni politički akteri u ovoj zemlji. Zašto su gradonačelnici svih velikih gradova ipak neki akteri? Zato što Zagreb, Split, Osijek, Rijeka i drugi ipak predstavljaju velike jedinice. Kada bismo imali još tako jakih, onda bi se država ipak decentralizirala. Ovako je većina moći na centru, a svi ostali su ovisni.

Puljiz: Postoji rezon zašto se, razvojno gledano, sa 150 jedinica došlo na 556. Kada se to događalo, tijekom 90-ih, postojalo je veliko nezadovoljstvo pojedinih dijelova tih jedinica koji su se osjećali kao periferija, zapušteno. Govorilo se: "U nas se ne ulaže. Velike jedinice ulažu samo u svoj centar, a mi nemamo ništa od toga." Devedesetih se stvorila situacija da svatko može postati općina, bez jasnih kriterija i to je veliki broj teritorija iskoristio. Obećavali su veći komunalni standard stanovništvu. I ulagalo se, u velikom broju slučajeva, u kvalitetnije ceste, sve moguće oblike komunalne i javne infrastrukture. Danas, 2024. je velikim dijelom taj rezon otpao.

Janković: Potrošio se.

Puljiz: Da, potrošio se. Mi pričamo o problemu kapaciteta. Problemi su drugačiji, sada je na redu svjetlovodna infrastruktura, digitalizacija.

Đulabić: Da, ali mi imamo i nove probleme. Izmijenili smo zakon o lokalnoj samoupravi i dopustili da se peticije na lokalnoj razini mogu slati u elektroničkom obliku, ali samo ako lokalne jedinice imaju tehničke jedinice da to realiziraju. Mi nemamo osnovnu digitalnu pismenost, imamo lokalne jedinice koje ne mogu realizirati digitalno predanu peticiju.

Puljiz: Velik broj jedinica nema kapacitet za nove stvari, a i neće ga imati.

Đulabić: U demokratskim okolnostima više nije moguće razvijati samo centar, ne možete dobiti izbore u Zagrebu ako ste samo u centru, morate ići u Brezovicu, Sesvete i tamo jamčiti nešto ljudima kako bi glasali za vas. To mora učiniti i gradonačelnik Gline, ne može se ni on samo baviti centrom. Mora po svim naseljima obećavati da će omogućiti kanalizaciju, vodovod ili asfalt i druge stvari.

"Devedesetih godina prosječna općina imala je oko 4,7 tisuća stanovnika, a danas ima oko 2,5 tisuće", rekao je Vedran Đulabić

Dragan Matic/Cropix

Vlašić: Ha, kako onda doći do samoodržive i samodostatne općine?

Puljiz: Generalno, sada smo usred te maskirajuće situacije da novca ima kao nikada prije. Dugoročno to neće biti održivo jer će velika ulaganja generirati i veće troškove održavanja. Ako nemate vlastitih fiskalnih kapaciteta, opet ćete biti u problemu.

Đulabić: I opet ćete vapiti za pomoći od države.

Puljiz: Tako je, jer ne možete dići cijenu korisnicima te infrastrukture, pogotovo u siromašnim krajevima. To je taj problem neodrživosti, sada nevidljiv koji bi se brzo mogao pojaviti. Tada se morate opet obratiti državi i tražiti pomoć.

Janković: Zato mislim da je nužno definirati na nacionalnoj razini jedan strateški pristup razvoju svih dijelova Hrvatske. Da malo karikiram, demografski i gospodarski funkcionalan je samo Zagreb i obala, ovaj preostali dio životari.

Đulabić: Točno, i pritom je, kada je riječ o obali, to samo na uskom pojasu uz more. Onaj dio u zaleđu je u drugoj situaciji.

Janković: Da, prvi red do mora. Tu su nužni strateški potezi države. Evo, mi u centru Gline imamo objekte koje ljudi žele prodati, a nedaleko, u hotelu Topusko, imamo 150 policajaca radi schengenske granice. Umjesto da država to kupi od građana koji bi se riješili toga za nevelik novac, mogla bi rasteretiti Topusko od toga da tamo smješta policajce, a umjesto toga da nastavi razvijati turizam koji već postoji. Mi bismo tako povezali grad Glinu i općinu Topusko. OPG-ovci bi tamo plasirali svoje proizvode, možemo razviti turističku ponudu u Sisku, napraviti biciklističku stazu i ljudima ne bi bio problem sjesti u Zagrebu na vlak i za pedeset minuta biti u Sisku i tamo provesti dan. Tako bi se moglo po cijeloj Hrvatskoj.