Nacionalna razvojna strategija 2030.: Ciljevi su u njoj naznačeni, ali putokaza nema

Hrvatska je, rekli su nam, dobila Strategiju. Dokument od 142 stranice koji bi nas trebao uvesti u budućnost. Sada je to, doduše, još samo nacrt prijedloga, ali to što je predstavljeno trebalo bi pokazati da je stroj za promišljanje pokrenut. Čuli smo i cijenu, koja, ako je točna, a nitko je nije demantirao, s teška 32 milijuna kuna (4,23 milijuna eura) sugerira da je na strategiji radio tim vrhunskih unajmljenih stručnjaka. Službeno je rečeno kako su na izradi dokumenta radila ministarstva, šira stručna i akademska zajednica, predstavnici niza zainteresiranih dionika. “Prijedlog je da Hrvatsku 2030. vidimo kao konkurentnu, inovativnu i sigurnu zemlju prepoznatljivog identiteta i kulture, očuvanih resursa, kvalitetnih životnih uvjeta i jednakih prilika za sve”, rekao je premijer predstavljajući javnosti “krovni strateški dokument za desetljeće pred nama”.

Strategija je izlizana riječ, prečesto se zlorabi. Otkad je izgubila prvobitno usko vojno značenje, koristi se kako bi se zadale smjernice za akciju usmjerenu ostvarivanju određenog cilja nakon dužeg planiranja. Politička strategija je koncept za postizanje politikom zacrtanih ciljeva. Mora biti jasno koji se cilj želi ostvariti i kakvi su okviri i ograničenja za postizanje cilja. To je okvirna definicija strategije kakvu ćete pronaći u priručnicima. Te ćete sastojke, međutim, teško pronaći u domaćim državnim dokumentima koji se predstavljaju kao strateški.

Što nedostaje u sljedeća tri citirana odlomka: “Za razliku od većine drugih država srednje i istočne Europe s kojima se danas najčešće uspoređuje, Hrvatska je tijekom protekla tri desetljeća bila suočena s posebno složenim izazovima. Osim svladavanja ratne agresije i izazova tranzicije Hrvatska je morala izgrađivati cjelokupnu institucionalnu strukturu suverene države. Nepostojanje institucionalne tradicije, zajedno s brojnim specifičnim izazovima, pridonijelo je, u prosjeku, nedovoljnoj učinkovitosti i djelotvornosti javne uprave i sustava pravosuđa.”

Pa onda: “Do 2030. otklonit će se sve institucionalne slabosti, institucije države će se organizirati i njima će se upravljati na način koji će pridonijeti kvaliteti i stabilnosti politika i koji će biti učinkovit, predvidljiv i pravedan za funkcioniranje gospodarstva. Ustrajna provedba politika dobrog upravljanja kroz izgradnju kompetentne i pouzdane administracije koja je okrenuta potrebama građana i gospodarstva te učinkovitog pravosuđa važna je zadaća čije će ostvarenje biti nužno radi zaokruživanja izgradnje državnih funkcija sukladnih modernoj europskoj državi, potrebama modernog gospodarstva i očekivanjima građana.”

I obećanje za kraj: “U tu svrhu ustrajno će se raditi na unaprjeđenju rada javne uprave i pravosuđa kako bi se oslobodili potencijali rasta gospodarstva, ali i odgovorilo na očekivanja građana u pogledu izgradnje pravednog društva zasnovanog na vladavini prava.”

Citati su istrgnuti iz Nacionalne razvojne strategije 2030., iz poglavlja o javnoj upravi. Vrlo slični mogu se pronaći u svakom od 13 poglavlja. Zajedničko im je da ne donose ništa novo, i da se, uz pogrešnu tvrdnju o hrvatskim “posebno složenim izazovima”, jer svaka je država morala riješiti svoj paket posebnosti, iz te ponovljene konstatacije već poznatih činjenica, unatoč obećanju da će se stvari mijenjati, ne može iščitati plan akcije. Ciljevi su naznačeni, putokaza nema.

Potvrdu da se raditi može i drukčije možemo pronaći u prvim danima samostalnosti.

Kradem citat pokojnom Anti Čičin-Šainu, prvom guverneru Hrvatske narodne banke i do smrti aktivnom autoru: “Osim što je pokazala de se visoke stope inflacije mogu smanjiti brzo i uz relativno male društvene troškove, hrvatska je stabilizacijska priča (iz 1993./94.) pokazala u kojoj je mjeri inflacija proizvod pogrešnog razumijevanja problema. Inflacija je običaj koji postoji samo dotle dok u društvu prevladava inercija i nevoljnost za oslobađanje od najteže ekonomske bolesti. Jer ako se inflacija može uspješno smanjiti u zemlji koja je prošla kroz rat, u kojoj je četvrtina teritorija tada bila pod okupacijom i u kojoj prognanici i izbjeglice čine oko osam posto ukupnog broja stanovnika, opravdano se postavlja pitanje treba li tu pojavu igdje tolerirati.”

Stabilizacijski program bio je objavljen u listopadu 1993. U isto vrijeme otvorila se i mogućnost mirne reintegracije okupiranih područja. U takvim okolnostima nije uobičajeno kretati u stabilizacijski program. Uspjeh takvog programa ne ovisi samo o njegovoj kvaliteti i teorijskoj zasnovanosti nego i o brojnim drugim čimbenicima koji su izvan kontrole kreatora ekonomske politike. Vlada Nikica Valentića ipak je dobila taj zadatak i u značajnom dijelu ga obavila.

Antiinflacijski i stabilizacijski program doista je bio veliki uspjeh hrvatske politike. Vlada koja ga je provela potrajala je nepune tri godine – od travnja 1993. do studenoga 1995., nešto više od polovice mandata. Borislav Škegro bio je potpredsjednik zadužen za ekonomiju, Božo Prka vodio je financije (i uspostavio prvi hrvatski državni proračun), ministar gospodarstva bio je Nadan Vidošević. Na čelu Hrvatske narodne banke bio je (od 1992.) njezin drugi guverner, Pero Jurković. Rezultat: inflacija je svedena na nulu, uvedena je nacionalna valuta (30. travnja 1994.), država je proračunom dobila funkcionalni financijski okvir. Započelo je mirnodopsko razdoblje razvoja, barem smo tada tako mislili.

Zašto je Valentićev reformski paket bio uspješniji od drugih? Postojala je suglasnost ljudi ključnih za njegovo provođenje. Predsjednik Franjo Tuđman nije znao ništa o ekonomiji, ali, za razliku od većine kasnijih stanovnika vrha domaće politike, bio je svjestan svojega neznanja, kao i neizbježnosti transformacije. Inflacija kojom se financirao rat morala se zaustaviti. U sastavljanju tima pomogao mu je Franjo Gregurić, bivši premijer, jedini koji je vodio vladu široke koalicije, menadžer starog kova sa širokim krugom kontakata i odličnim nosom za pronalaženje kvalitetnih suradnika. Uz Škegru i Peru Jurkovića, koji je iz HNB-a vodio operaciju uvođenja kune, tada su na površinu isplivali Željko Rohatinski, Velimir Šonje, Žarko Miljenović, Zoran Anušić, Marko Škreb… Iako je u prvom valu izveden tek djelomično, jer politika ga je zaustavila nakon uvođenja kune i gušenja inflacije (“Neka narod odahne”, rekao je Tuđman Valentiću), pa je restrukturiranje gospodarstva ostalo na čekanju, taj se reformski paket smatra najuspješnijim i najdovršenijim.

Vlada Ivice Račana, prva posttuđmanovska, dovođenjem Željka Rohatinskog na čelo HNB-a nastavila je jačanje bankarsko-financijskog kompleksa. Novi Zakon o Hrvatskoj narodnoj banci zajamčio je monetarnoj politici neovisnost o stranačkoj dnevnoj politici. Financije su u državi dovedene na operativnu razinu, što je opet, zapravo, bio nastavak zaustavljenog dijela Valentićeva reformskog paketa. Rezultat je bio opipljiv: inozemni partneri uložili su značajan kapital u hrvatski bankarski sektor. Ostatak “prave” ekonomije ostao je, međutim, u značajnoj mjeri tek nominalno reformiran (“pretvoren”), a zapravo u državnom vlasništvu i s paketom poslovnih navika koje iz toga proizlaze.

Kada je u srpnju 2009. s političke scene nestao premijer Ivo Sanader, pokazalo se da je država krizu dočekala nespremna, upravo zbog okoštalosti zastarjelog sustava ekonomije, kojemu se, osim opet Valentićevim paketom predviđene sanacije banaka 1996. (guverner HNB-a bio je tada Marko Škreb) i njihove kasnije privatizacije te naglog, ali dijelom ipak umjetno izazvanog skoka tržišta kapitala 2006./2007., nisu dogodile nužne promjene. Sve do kriznog udara 2009. činilo se da stvari idu dobro, pa je i daljnja transformacija države bila odgođena. Cijena usporenog restrukturiranja stigla je na naplatu odmah nakon početka krize.

Posao je dočekao Jadranku Kosor, političarku koja nije bila bez ambicija, ali koja je u trenutku preuzimanja države bila nespremna za suočavanje s krahom ekonomije. Stručna, i s iskustvom pregovora s međunarodnim financijskim institucijama i Bruxellesom, Martina Dalić pozvana je u Vladu vjerojatno prekasno (dijelom i zato što je bila vezana ugovorom u privatnom sektoru). Ponovno je aktiviran Ekonomski institut (odande su Valentiću stigli Škegro, Rohatinski, Šonje…) i opet je ta institucija iznjedrila solidan dokument koji se mogao smatrati strateškim. Program gospodarskog oporavka Hrvatske činio se optimistično obećavajućim. Problemi su bili identificirani, program reformi detaljno ispisan, postavljeni su rokovi izvršenja… Pokazalo se, međutim, da u politici, ali i u službama koje su bile servis te politike, ima vrlo malo ljudi koji bi razumjeli što treba raditi da bi taj program zaživio.

Uz to, korupcija, kojoj se, unatoč nekoliko deklarativno potpisanih dokumenata, pa i u suradnji s EU napisanih operativnih programa, nitko nije dovoljno snažno suprotstavio, sada se pokazala gotovo terminalnom bolešću sustava. U pokušaju zaustavljanja grabeži i podzemne sprege biznisa i privatiziranih političkih funkcija Kosor je uspjela dio poslovne i političke elite, pa i bivšeg premijera, spremiti u istražni pritvor, ali su njezine reforme ostale na razini solidnog dokumenta, na čijem su se tragu pisali stranački programi za buduće izbore. Ne samo HDZ-ovi. Program gospodarskog oporavka bio je prvi javni dokument kojim je definiran smjer razvoja države (Valentićev paket mjera, zbog tadašnjih ratnih okolnosti, pripreman je u tajnosti, a kasnije objavljeni strateški okviri nisu se bavili detaljima provedbe). U njemu je definirana svrha potrebnih promjena, cilj koji se kani dostići, pretpostavke da se taj cilj ostvari, a onda i mehanizmi za dosljednu promjenu, vremenski determiniranu. Premijerka i njezin potpredsjednik, ministar financija Ivan Šuker, preuzeli su odgovornost za održavanje ritma provođenja i za međuresornu koordinaciju reformi. Vlada je, međutim, bila slaba, nije zaradila nastavak mandata, program je ostao na papiru.

Točke iz Programa gospodarskog oporavka (koji je, s obzirom na ishodište u Ekonomskom institutu, opet bio naslonjen na put zacrtan Valentićevim paketom) mogli smo prepoznati i u Planu 21. Kukuriku-koalicije i u sedam točaka koje je ponudio HNS, kojim je tada još upravljao Radimir Čačić. Ipak, fragmentiran po strankama, izvađen iz političkog konteksta i potpuno politiziran, kvalitetan dokument koji je EIZG napravio za Vladu Jadranke Kosor, ali s namjerom da traje, završio je kao solidan arhivski materijal. Tek je Slavko Linić, kao prvi ministar financija u Vladi Zorana Milanovića, čvrsto zagrizao u uvođenje discipline u naplatu poreza. Njegov nasljednik Boris Lalovac, iako je udarom na banke suzbio krizu švicarskog franka, nije se, unatoč spremnom i već ugrađenom softveru, uspio izboriti za transparentnost državnih troškova, jedini pravi alat za suzbijanje korupcije.

Vlada Orešković-Karamarko u pomoć je pozvala njemački Ifo institut. Neupućen u hrvatsku domaću problematiku, radikalno drukčiju od njemačke, renomirani njemački think tank isporučio je tipizirani obrazac “krizne strategije za svakoga” koji je, pokazalo se brzo, bio neupotrebljiv za spašavanje recesijom oštećene države koja nikada nije završila tranziciju.

I sada se vraćamo dokumentu koji nam je predstavljen 12. studenoga. Na 142 stranice Strategije dobili smo trideset stranica čvrste, iako isključivo ekonomske, podloge za izradu strategije (dokument je napravljen u suradnji sa Svjetskom bankom, oni znaju kako se radi analitika). Na sljedećih stotinjak stranica ispisana je vizija dobre države, kakva bi Hrvatska jednom trebala postati. Završetak je, kroz dodatke, posvećen opisu mehanizma financiranja, nadzornih regula i povezanosti nacionalnog konteksta s globalnim. Sve zajedno riječ je o opsežnom, pomalo dosadnom, ali ipak zanimljivom dokumentu koji pokazuje da barem dio garniture koja vodi državu nije bez ambicija. Ciljevi su postavljeni, ali na ove 142 stranice, međutim, nismo dobili strategiju za njihovo postizanje. Dobili smo vodič za buduće političke kampanje i zacrtanu, ne previsoku, granicu ispod koje više nijedna politička stranka ne bi smjela spuštati obećanja.

Na kraju ostaje pitanje smisla ovakvih strategija, osim činjenice da Bruxelles zahtijeva da budu napisane. Čak i da smo u ovom dokumentu dobili strateški okvir za razvoj države u sljedećih deset godina, što nismo, mi još kasnimo s posljednjom točkom Valentićeve reforme iz 1994. i kasnijeg Programa gospodarskog oporavka – reformom državne uprave. Dok tamo ne sjede profesionalci kojima je svejedno koja je stranka na vlasti, nijedna strategija neće preživjeti jedan izborni ciklus.